تومان نیوز:اگر میخواهید درباره سرنوشت برنامهریزی و بودجهریزی در ایران و سیر تاریخی بودجهنویسی بدانید، خواندن این گزارش تفصیلی به شما توصیه میشود.اول آذرماه کلیات لایحه بودجه 1403 به مجلس شورای اسلامی ارائه شد؛ منتقدان لایحه بودجه سال 1403 در نقد این سند مالی معتقدند که دولت دست در جیب مردم کرده است اما موافقان آن، فکر میکنند دولت میتواند با این سند، گامی در پی بهبود شرایط اقتصادی کشور بردارد.
سالهاست که دولتهای مختلف از لزوم اصلاح ساختار بودجه میگویند و مقامات ارشد نظام سیاسی هم به این الزام و حتی اضطرار تاکید دارند. اصلاح ساختار بودجه یک خواست تاریخی است، خواستهای به تعویق افتاده در طول چهل سال گذشته که اینبار هم بر روی کاغذ باقی میماند؛ شرایط بینالملل و تحریمها هم به اجرایی شدن این آرمان به تعویق افتاده کمک میکند. براثر تحریم دولتها به دنبال «رها شدن بودجه از نفت» هستند ولی برخی میگویند «نفتزدایی از بودجه در کوتاهمدت، بلندپروازی است»؛ گفتههایی که این فرضیه یا کلیشه را تقویت میکند: «برنامههای توسعه در ایران شکست میخورد» اگرچه همه میدانند که هیچ دولتی بدون برنامه و انضباط مالی نمیتواند به حیات خود ادامه دهد و علت همه ناکارآمدیها در ناکارآمدی نظام تدبیر و بوروکراسی در کشور است.
«اغتشاش امر مالیه باعث اختلال امور ملکی است. متأسفانه دولت ایران سالها است گرفتار این اختلال و مرض مالی است.» ناصرالملک، وزیر مالیه دوره قاجار با چنین تعبیری، اولین لایحه بودجه ایران را در سال 1286 به اولین مجلس شورای ملی برد و خواست دانسته شود «احتیاج فوری و فوتی مملکت چیست و درصدد انجام آن برآمد.» در اولین لایحه بودجه ایران این چنین آمده است: «پوشیده نیست که مالیه مملکت به منزله خون است در بدن، همچنان که فساد خون اسباب بروز مرض میشود، اغتشاش امر مالیه هم باعث اختلال امور ملکی است. متأسفانه دولت ایران سالها است گرفتار این اختلال و مرض مالی است. اگرچه به سعی و توجه مجلس شورای ملی در سنه ماضیه قوی ئیل تسویه جمع و خرج مملکت انجام پذیرفت، ولی در عمل به واسطه چند علل مقصود و مطلوب به طور دلخواه صورت وقوع پیدا نکرد و بزرگترین علل، عدم انتظام ولایات بود که از پیشامد وضع جدید و اشتباهات عامه ناس در اصل موضوع ناشی شد.»
همایون کاتوزیان، در کتاب «اقتصاد سیاسی ایران» مینویسد: «اقتصاد سیاسی ایران در قرن نوزدهم میلادی/سیزدهم هجری از دیدگاه توصیفی محض، نمونهای بارز از یک جامعه خودبسای سنتی (traditional autarky) بود. دستگاه دیوانی چندان گسترهای نداشت تا از مرکز، ایالات را به زیر سیطره کامل خود درآورد.» تا سال 1285، زمان انقلاب مشروطه ایرانی، نقش دولت در اقتصاد محدود به فروش امتیازها به موسسات خارجی، بهمنظور تشویق بهرهبرداری از منابع طبیعی بود که برخی از آن امتیازها باعث معرفی فنون جدید در کشوری توسعهنیافته شد؛ امیتاز شیلات نواحی جنوب به «لیانازوف»، امتیاز بانک استقراضی به روسیه، امتیاز نفت، قیر و موم به «ویلیام ناکس دارسی»، امتیاز بانک شاهنشاهی ایران به «بارون ژولیوس دو رویتر» که همگی با مخالفت و انتقاد مخالفان استعمار خارجی روبرو بود ولی این امیتازها پیشرفت بخشی از اقتصاد و تامین مالی برای دولت وقت و دولت بعدی شد و شاید هیچگاه دستیابی به آنها با اتکا به مهارتها و توان بومی ممکن نبود. امتیاز اعطا شده در قالب یک برنامه توسعه عمومی اقتصادی نبود و بعد از سال 1280 امتیاز جدیدی به خارجیان واگذار نشد.
اگرچه مکتوب کردن سند دخل و خرج و نقشه عسکریه نقش خیال میرزا تقیخان امیرکبیر بود که ۱۶۰ سال پیش در «کتابچه خیالات اتابکی» به صفحه رفت اما به صورت دقیق و نظاممند، قبل از انقلاب مشروطه نظام مالی خاصی در کشور وجود نداشت و تهیه بودجه دولت به روال خاصی انجام نمیشد؛ بودجه به شکل دخل و خرج عمومی در حسابهای پراکنده به نام «کتابچههای جمع» تهیه میشد؛ هریک از ایالات و ولایات برای خود کتابچه جمع داشت و مسئول این دفاتر «مستوفی» بود که خود زیرنظر مستقیم «وزیر دفتر» کار میکرد و او دفترچه ایالات را به تصویب و توشیح شاه میرساند. در این دفترچهها مالیات نقدی و جنسی املاک مزروعی، هزینه پرداخت افواج و مستمریها و هزینه دخل و خرج ایالات مشخص میشد. تا اینکه در دوره ابوالقاسممیرزا وضع مالیه و دخل و خرج کشور نظم نسبی یافت؛ او برای شاه حقوق ثابت تعیین کرد و مواجب دیوانیان و خیلی از مستمریها را محدود کرد. بعد از او وضع مالی ایران بار دیگر آشفته شد و دامنه عدم تعادلها گسترده شد؛ در دوره میرزا آغاسی براتهای بیاعتبار و کماعتبار در وجه حکام ایالتها صادر میشد و مواجب سپاه به درستی نمیرسید؛ در این وضعیت پریشان امیرکبیر به اصلاح نظام مالیه پرداخت و جان بر سر این اصلاح گذاشت؛ واکاوی آنچه میان میرزا تقیخان فراهانی و ناصرالدین میرزا گذشت و در فرازی معلم فراهانی را تا صدراعظمی دربار همایونی برکشید و در نشیب، به رگ گشوده و مرگ در غربت کاشان رسید. بعد از امیرکبیر بار دیگر اصلاح نظام بودجه و مالیات کشور وارونه شد؛ نقش دولت در تشکیل سرمایه ناکارآمد شد و مخارجش غیرمعقول.
اندوه برنامهنویس آمریکایی
مشروطه که پیروز شد، فرصتی پیدا شد برای نوگرایان و تجددخواهان تا به سوی الگوهای معمول در غرب توجه کنند؛ اقتباش ساختار جدید حکومت و تاسیس نهادهای متعدد از طریق شبیهسازی؛ در کنار این رهیافت نو و در کنار تنظیم قانون اساسی مشروطه، قوانین دیگری در حوزه مالی، تهیه و تنظیم بودجه دولت مورد توجه قرار گرفت. نخستین قانون محاسبات عمومی ایران با اقتباس از چند فقره قوانین مالیه عمومی فرانسه در سال 1288 تهیه و تصویب شد. در دوره اول مجلس قانونگذاری، مستمریها حذف شد و اولین بودجه عمومی به سبک جدید در دوره دوم مجلس شورای ملی برای سال 1290 با عنوان «طرح بودجه کل» تهیه شد. محمد کردبچه، اقتصاددان معتقد است که «در این بودجه اصل وحدت بودجه به روش کشورهای پیشرفته رعایت شده بود.» صنیعالدوله وزیر دارایی که این بودجه را به مجلس برده بود قبل از پایان کار، ترور شد و وزیر بعدی به اسم او بودجه را به مجلس برد. برای اولین بار درآمدها و هزینهها در بودجه یا در سند مالی مقایسه شده بود؛ اما در نهایت این سند از سد مجلس عبور نکرد. تا اینکه «مورگان شوستر» به همراه چهار معاون خود در سال 1290 خزانهدار کل ایران شد و یک ماه بعد از انتصاب از مجلس برای اصلاح امور مالیه، اختیار تام گرفت. او در کتاب «اختناق ایران» مینویسد که تمام مالیات نقدی و جنسی 50 میلیون قران بوده که اگر تمام این مبلغ عاید میشد باز هم دولت 6 میلیون تومان کسری داشت. بعد از مدتی اقدامات او برای اصلاح مالیه ایران با مخالفت خوانین، شاهزادهها، دولتهای روسیه و انگلیس مواجه شد و در نهم آذرماه 1290 دولت روسیه با موافقت ضمنی انگلیس خواستار اخراج شوستر از ایران شد؛ تا سال 1299 اداره بودجه وزارت مالیه غیرفعال ماند. تدوین بودجه و ایجاد «ژاندارم خزانه» از مهمترین کارهایی بود که شوستر در مدت اقامت خود در ایران بدان دست یازید. این اقدام وی، بر روسها بسیار گران آمد و نخستین جرقههای مخالفت روسها با وی از اینجا آغاز شد. او روش مالیاتگیری قدیم را منسوخ کرد و فرصتطلبانی را که میخواستند در ادارات مالیه ایران هچنان دست به غارت بزنند از آنجا راند و حتی استثنایی نیز قائل نشد. شوستر همچنین به تمام ملاکین شهری و روستایی اعلام کرد که آگاه باشند: «از امسال مالیاتها در سر خرمن وصول شده و قبض چاپی تحویل داده میشود.» وی ادارات گمرک را به سه شعبه تقلیل داد: اداره وصول، اداره کنترل و اداره پرداخت به نحوی که قرار شد تمام وجوه دریافتی به حساب خزانه در بانکهای استقراضی و شاهنشاهی واریز شود.
بههر حال شوستر از ایران اجراج شد و کارهایش نیمهتمام ماند. او در خاطراتش نوشت: «قلبهای ما غمگین بود، زیرا وظیفه ما در ایران که به آن با لذت و غرور مینگریستیم، ناگهان به پایان ناخوشی انجامیده بود.»
در همان سال «آرمیتاژ اسمیت» به ایران آمد تا علت عقبماندگی سهچهار سال تنظیم حسابهای دولت در وزارت مالیه را بیابد. بالاخره بحران دموکراسی در ایران به دوره کودتای 1299 رسید و رضاشاه بر مسند قدرت نشست. دو سال بعد از این اتفاق یعنی در سال 1301 هیئت متخصصان مالی به ریاست میلسپو به ایران آمد؛ تمرکز و تنظیم مالیه دولت همراه با رشد درآمد نفتی و الغای بدهی به روسیه باعث آزاد شدن منابع برای طرح توسعه ایران شد. تدوین قانون تجارت، تصویب قانون معافیت گمرکی ماشینآلات و تجهیزات و تاسیس بانک مرکزی نشانهای روشن از عزم دولت برای توسعه اقتصادی بود. در سال 1309 کار احداث راهآهن سراسری ایران آغاز شد و 6هزار کیلومتر جاده جدید ساخته شد. میلسپو پنج سال در ایران ماند و در سال 1306 جای خود را به یک بانکدار آلمانی و خزانهدار سوئیسی داد. دولت هر روز بیشتر به توسعه عمرانی علاقمند میشد و هر بار شاه روند توسعه عمرانی را کند میخواند. در سال 1320 بودجه صنایع تقریباً 60 برابر رقم سال 1311 بود؛ سهم بودجه صنایع از 3.3 به 22.9 رسیده بود.
از خیالپردازی به واقعیت
شاید تاریخ نوسازی ایران، حق یک مؤسس بزرگ را نادیده میگیرد. بدون تردید، کسی که کلنگ نوسازی را بر زمین بایر ایران زد، عباس میرزا ولیعهد شجاع و اندیشمند قاجار است و نه هیچکس دیگر. او زمانی به اندیشه توسعه رسید که بهرغم جانفشانیها و دفاع جانانهاش از سرزمینهای شمالی ممالک محروسه، از ارتش مدرن تزار شکست خورد. ضعف شدید تهران باعث شد عباس میرزا بخشهایی از کشور را برای مسکو واگذارد و حداقل تبریز را نگه دارد. این سردار زخمخورده، قفقاز را از دست داد اما رمز و راز شکست را فهمید و بلافاصله به صرافت نوسازی افتاد. این اندیشه باعث پایهگذاری نخستین مکتب نوگرایی در تبریز شد. اصلاح قشون، اعزام دانشجو به اروپا، استقلال اقتصادی، توسعه صنعت، اصلاح موقوفات، اصلاح مالکیت، وحدت مسلمین، تعیین روز مظالم، تأسیس چاپارخانه و… از برنامههای این مکتب نحیف اما آغازگر بود. عباس میرزا بسیار سریعتر از حد تصورش به ناکامی رسید؛ نه «تعیین روز مظام» و نه «اندیشه اتحاد اسلامیه میان ایران و عثمانی» و نه «تلاشش برای براندازی سنت فروش ایالات» فرجام نیکی نیافتند؛ او را مرتد و بیاعتقاد خواندند. او مدتها پیش از مرگ خود در سال ۱۲۱۱ شاهد زوال تدریجی نظام جدید بود؛ اما بقایای این اندیشه پابرجا ماند تا زمانه دیگر. غفلت و احتیاج به دورهای دیگر منتقل شد و اینبار فهمیدند اقتصاد برای پایایی و پویایی برنامه میخواهد؛ اگرچه هربار برنامهخواهان و بلندپروازان توسعه و نوسازی با انگهایی نواخته شده باشند.
اولین بروز و ظهور این اندیشه در سال 1303 با تشکیل «کمیسیون اقتصادیات» در مجلس شورای ملی خود را در مسیر تاریخ اقتصاد کشور قرار داد. این کمیسیون به ریاست سیدحسن تقیزاده تشکیل شد ولی نتوانست در تنظیم برنامه توسعه موفق شود. در سال 1310 بار دیگر اندیشه برنامهریزی توسط علی زاهدی مطرح شد و او رساله «لزوم پروگرام صنعتی برای دوره 1310-1316» را تهیه و منتشر کرد؛ رساله ای که هیچ وقت از طرف دولتمردان مورد توجه قرار نگرفت. تا اینکه در یازدهم فروردین 1316 هیئت وزیر بنا به پیشنهاد اداره کل تجارت تاسیس شورای عالی اقتصادی را تصویب کرد؛ مهمترین هدف این شورای تهیه نقشه برنامهریزی ایران بود و تا یک سل بعد حدود 20 بار جلسه تشکیل داد تا برنامهای هفت ساله برای توسعه کشاورزی کشور بنویسند ولی در نهایت به کار خود ادامه ندادند.
بیستوسوم مردادماه 1323 بود که آخرین ماموریت میلسپو در ایران شکست خورد و بار دیگر شورای عالی اقتصادی مطالبق الگوی سال 1316 برپا شد؛ آنها میخواستند برای «برنامه اقتصادی برای منظورهای خاص» بنویسند این سالها مدام این اندیشه تقویت میشد تا اینکه در دوم شهریورماه 1327 «اداره کل برنامه» به ریاست حسن مشرف سعیدی تشکیل شد و بعداً با نام «سازمان موقت برنامه» تا زمان تشکیل سازمان برنامه به کار خود ادامه داد. تااینکه در سیزدهم تیرماه 1328 سازمان موقت برنامه تعطیل شد و سازمان برنامه کار خود را شروع کرد با ریاست تقی نصر.
باید گفت در سال 1316 اولین بارقههای برنامهریزی با توجه به پیشرفت عمرانی در کشور پدید آمد؛ همان زمان عصر اصلاحات میجی در ژاپن و عصر اصلاحات کمال آتاتورک در ترکیه شروع شده بود. همان زمان رضاشاه نیز مانند بسیاری دیگر علاقه زیادی به طرحهای عظیم عمرانی داشت. به همین دلیل در مورد اجرای طرحهای عمرانی به اعضای دولت فشار زیادی وارد میآورد. سیاستهای روزمرگی، تصمیمات شتابزده، فقدان یک استراتژی منسجم باعث شد که بزودی فکر برنامهریزی در ایران نیز بیشتتر منسجمتر شود. یکی از نخستین کسانی که در این مورد دست به اقدام عملی زد ابوالحسن ابتهاج، دولتمرد بنام سالهای نخست حکومت پهلوی دوم بود. او به مدت 8 سال (1329-1321 ش) ریاست بانک ملی ایران که عملاً بانک وظایف بانک مرکزی را انجام میداد برعهده داشت. او پس از آن نیز به عنوان نخستین رییس سازمان برنامه ایران منصوب شد.
تنها خوششانسی رضاشاه و آن دوره از تاریخ ایران شاید این باشد که ابتهاج چون دیگران فکر نمیکرد و داشتن برنامه را ارج نهاده و بدان میاندیشیده است. ابتهاج ایده خود را در مورد برنامهریزی با حسین علا، رئیس وقت اداره کل تجارت در میان میگذارد (1315 ش) و او نیز این مطلب را به رضاشاه انتقال میدهد. در عین ناباوری این دو، رضاشاه با این فکر موافقت میکند. در پی آن و به پیشنهاد اداره کل تجارت، «شورای اقتصاد» به وجود میآید. نخستین جلسه این شورا که ابوالحسن ابتهاج ریاست دبیرخانه آن را برعهده گرفت، برای تصویب اساسنامه آن در فروردین 1316 تشکیل میشود. در نتیجه فعالیت این هیئت و استخراج مشکلات و کمبودهای بر سر راه برنامهریزی در کشور از سوی آن، دولت تصمیم گرفت تا برای پیشبرد امور مربوطه در مرداد 1325 هیئتی به نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل دهد.
اما آنچه نمایان بود اینکه داستان برخی روسای سازمان برنامه و بودجه و متولیان دخل و خرج کشور هم خوش فرجامتر از امیرکبیر و صنیع الدوله نبود. ابوالحسن ابتهاج که با اخراج میلیسپو مستشار مالی آمریکایی دولت ریاست سازمان برنامه و بودجه را در دست گرفته بود، برنامه دوم هفت ساله عمرانی را از سال 1334 به مرحله اجرایی رساند و با رنگ استقلال زدن به سازمان متبوعش دست دولت و اهل سیاست را از آمار و ارقام بودجه کوتاه کرد. سپس برای میخ اطمینان زدن به دیوار استقلال سازمان برنامه و بودجه، لایحه «تعویض اختیارات و مسوولیت سازمان برنامه» را تنظیم کرد که موجب اختلاف با شاه شد و در نهایت چاشنی مخالفت سیاسی هم به این نزاع با دربار افزوده شد و ابتهاج را روانه زندان کرد. احمد آرامش دیگر رئیس سازمان برنامه و بودجه به تحقیق در جمهوریخواهی پرداخت و همان شد که پس از آزادی از زندان هفت ساله، جسدش در یکی از پارکهای تهران پیدا شد. اسلاف اینها همچون خداداد فرمانفرمائیان، مهدی سمیعی، عبدالمجید مجیدی، محمد یگانه، مرتضی صالحی و حسنعلی مهران هم که بودجهنویسی را در دستور کار داشتند و با امتزاج برنامهریزی و بودجهنویسی، کام شاه را تلخ میکردند. این رویه دشوار بعد از انقلاب برای مهندس علیاکبر معینفر و عزتالله سحابی هم تکرار شد و با آغاز جنگ هشت ساله با عراق، تدوین برنامههای عمرانی متوقف شد و در بحبوحه جنگ و فشار اقتصادی بودجهنویسی به سازمان برنامه و بودجه سپرده شد، آن هم با بالاترین کسری بودجه در سال 1365 به میزان 50 درصد. در سالهای پس از پایان جنگ، وقتی برنامههای پنجساله توسعه هم بر دوش سازمان برنامه و بودجه گذاشته شد، سیاست کاهش کسری بودجه دولت در پیش گرفته شد، از سال 1372 و در سال 1381 درآمدهای دولت به سمت واقعی شدن پیش رفت و درآمدهای مالیاتی محل تامین آن شد. سازمان برنامه و بودجه بین مسعود روغنی زنجانی، تقی بانکی، حمید میرزاده، محمدعلی نجفی، محمدرضا عارف، محمد ستاریفر، حمیدرضا برادران شرکا، فرهاد رهبر چرخید تا اینکه محمود احمدینژاد به فکر تعطیلی سازمان برنامه و بودجه افتاد و امیرمنصور برقعی آخرین معاون رئیس جمهور شد در غیاب سازمان مدیریت و برنامه ریزی و بعد از آن ابراهیم عزیزی و بهروز مرادی این سکان را در دست گرفتند تا اینکه در دولت حسن روحانی محمدباقر نوبخت سعی در احیای این سازمان کرد و در دوره ابراهیم رئیسی، سیدمسعود کاظمی ابتدا راهی سازمان برنامه و بودجه شد و این روزها داوود منظور.
در هم شکستن قالب
«در اثر مطالعاتی که در اولین روزهای شروع به کارم در سازمان برنامه کرده بودم به این نتیجه رسیدم که باید برای حسن جریان کارها دو دستگاه مختلف داشته باشم. یک دفتر اقتصادی و یک دفتر فنی. تأمین اعتبار برای تشکیل دفتر فنی اشکالی نداشت… اما برای ایجاد دفتر اقتصادی با مشکل مواجه بودم. میبایست اعضای کمیسیون [برنامه مجلس] را قانع کنم که کارهای اقتصادی اقتصاددان لازم دارد. من اطمینان دارم که اگر موضوع استخدام اقتصاددان را با کمیسیون مطرح میکردم آنها میگفتند که اقتصاددان برای چه میخواهید؟ ما در وزارت دارایی تعداد زیادی اشخاص مجرب داریم. اشخاصی که سی سال در وزارت مالیه بودهاند و هر چه دلتان از اقتصاد میخواهد به شما خواهند گفت… به این جهت دنبال این فکر رفتم که اعتبار ایجاد دفتر اقتصادی را از محل دیگری فراهم کنم.» این بخشی ازخاطرات ابوالحسن ابتهاج است در نخستین روزهای حضورش در سازمان برنامه و بودجه. ابتهاج در شرایطی به سازمان برنامه و بودجه رفت که برنامه عمرانی اول در سال پایانی خود بود. او به محض ورود به سازمان، به کمک کارشناسان و نخبگان کشور تدوین برنامه عمرانی دوم را آغاز کرد و از یک سال بعد تا سال ۱۳۳۷ اجرای آن را برعهده گرفت. ابتهاج طی دوران ریاست بر سازمان برنامه، تحولی بزرگ در ساختار برنامهریزی ایران مبتنی بر استفاده از دانش اقتصاد به وجود آورد. او برای پیدا کردن راهحل با بنیاد «فورد» وارد مذاکره شد و برای تأمین مالی مشاوران اقتصادی سازمان برنامه با این بنیاد به توافق رسید. چندی بعد اعضای علمی دفتر اقتصادی سازمان برنامه با نظر پروفسور «میسون» از دانشگاه «هاروارد» انتخاب و در سازمان برنامه مشغول به کار شدند. این عده که به «گروه مشاوران هاروارد» معروف شدند به همراه تنی چند از اقتصاددانان ایرانی که ابتهاج آنها را گرد آورده بود تدوین برنامه عمرانی سوم را آغاز کردند.
اما تاریخ توجه به علم اقتصاد با ابتهاج آغاز نمیشود؛ از زمان انقلاب مشروطه و حتی قبل از آن در نوشتههای میرزاملکمخان و میرزا عبدالرحیم طالبزاده تبریزی به تغییر مالکیت زمین در ایران اشاره شده است. اگر گفتههای میرزاملکمخان به صراحت نباشد، طالبزاده تبریزی یک سال قبل از مشروطه میگوید: «بعد از این در ایران نباید ملاک باشد.» بعدها در اصول 18 تا 26 قانون اساسی مشروطه و 94 تا 103 متمم آن درباره اقتصاد، صنعت و مالیات گفتهاند و در نهایت تصمیمگیری به مجلس سپرده شده است. عموم روشنفکران به روشنی در متون و نوشتههایشان اقتصاد را تاثیرگذار در توسعه ایران عنوان کردهاند. داستان این علم ادامه دارد تااینکه محمدعلی فروغی جز نخستین کسانی شد که ایرانیان را با متون دانشگاهی اقتصاد آشنا کرد؛ او در سال 1284 در بحبوبه انقلابه مشروطه کتاب «اصول علم ثروت ملل» یا «اکونومیپلیتیک» را برای تدریس در مدرسه علوم سیاسی میرزا نصراللهخان مشیرالدوله ترجمه کرد. بعد از آن حسین پیرنیا در سال 1346 دانشکده اقتصاد به ریاست او تأسیس شد. دانشآموخته انگلستان و از شاگردان «جان ادوارد کینز» اقتصاددان شهیر آن دوران که دو کتاب مهم ترجمه کرد: «اقتصاد» اثر «پل ساموئلسون» و «ریاضیات تحلیلی بر اقتصاد» اثر «پرفسور آلن.» بعدها علم اقتصاد با منوچهر فرهنگ به اوج رسید. او کتاب «نظریه عمومی اشتغال، بهره و پول» اثر «جان ادوارد کینز» را ترجمه کرد و بعدها کتاب «فرهنگ علوم اقتصادی» را نوشت؛ اثری که اقتصاد ایران را صاحب دانشنامه اقتصادی کرد. بعدها علیاکبر داور، وزیر دادگستری و دارایی رضاشاه پهلوی، تئوریهای ترجمه شده اقتصاد کینزی را به رضاشاه آموخت و شاید از همین زمان سایه سنگین دولت بر تن اقتصاد افتاد و تا به امروز فربهی دولت در اقتصاد، هر بار به اسمی و به رسمی ادامه دارد. داستان آمدن علم اقتصاد به ایران هرچه باشد اما با آمدن ابتهاج این علم جان تازهای گرفت و نهاد تازهای را شناخت. نهادی که تا به امروز با وجود تلاطمهای زیادش سرپا مانده است و علم اقتصاد در این فراز و فرود به حیات خود ادامه داده است؛ هنوز هم عدهای از ناکارآمدی نظام دانش اقتصادی و توسعهای میگویند و ناکامی برنامهها را به این ناکارآمدی گره میزنند.
در ادامه بودجهنویسی
بههر حال برنامه عمرانی اول در بهمن 1327 به تصویب مجلس رسید اما هرگز به طور کامل به اجرا درنیامد. دلیل این عدم موفقیت بدقولی بانک جهانی در اعطای وامی بود که قول داده بود. از طرفی بعد از اینکه نفت ایران در سال 1330 ملی شد، به مدت سه سال درآمد آن متوقف شد و همین موارد سبب شد برنامه به هدف خود نرسد. لایحه برنامه عمرانی دوم در بیستویکم آبانماه 1334 تقدیم مجلس شورای ملی شد؛ دورهای که سیاستهای انقباضی بر کشور تحمیل شده بود و اقتصاد ایران به مدت سه سال دچار رکود بود. اگرچه برنامه دوم به همه اهداف خودنرسید ولی دستاوردهایی چون ساخت سد بزرگ کرج، سفیدرود، و دز داشت و سدهای گلپایگان، سد انحرافی بمپور و سد کرخه تکمیل شد. تا پایان 1336 دو ساخه جدید راه آهن سراسری تهران-تبریز و تهران-مشهد به راه افتادند و ظرفیتهای بندری خرمشهر، انزلی و بندر امام (شاهپور سابق» گسترش یافت. اما در اوارخر برنامه سازمان با مضیقه مالی شدیدی روبرو بود که نتیجه آن استعفای ابوالحسن ابتهاج و زندانی شدن او در آبانماه 1340 بود. در این دوران اختلاف دولت و سازمان برنامه به اوج خود رسید تا اینکه در بیستوششم بهمنماه 1337 لایحهای سهفوریتی تقدیم مجلس شد و اختیارات مدیرعامل سازمان به نخستوزیر منتقل شد، بدعتی که پایدار ماند و هر بار به بهانهای روسای دولتهای به تضغیف و تعطیلی سازمان فکر کردند و این فکر تا همین امروز هم ادامه دارد.
برنامه سوم عمرانی در شهریورماه 1341 تصویب شد؛ برنامهای جامع که مدت آن به پنج سال تقلیل یافت و قرار بود اقتصاد ایران به رشد 6 درصدی دست یابد. در این برنامه مقرر شده بود که سهم سازمان از درآمدهای نفتی به 55 درصد برسد و پس از آن هر سال 5 درصد به آن افزوده شود تا اینکه در اسل 1346 به 80 درصد برسد. در این دوره هیئت عالی برنامه برای هماهنگی فعالیت اقتصادی دستگاهها با نخست وزیر تشکیل شد. سازمان برنامه موظف بود در پایان شهریورماه هر سال گزارش اقتصادی سال جاری و پیش بینی سال آینده را تهیه و به هیئت عالی برنامه ارایه کند. برنامه چهارم عمرانی در بیستوهفتم اسفندماه 1346 تصویب شد با هدف تسریع در روند رشد اقتصادی، توزیع عادلانه درآمد، کاهش وابستگی به خارج در زمینه کالای اساسی، تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی. عملکرد برنامه چهارم نشان میدهد که طی برنامه تولید ناخالص داخلیاز رشد متوسط سالانهای معادل 11.6 درصد برخوردار شد که بیش از 2.5 درصد بیشتر از هدف برنامه بود و در حوزه اشتغالزایی 30 درصد بیشتر از هدف تعیین شده در برنامه موفق شد. با این وضعیت برنامه پنجم توسعه در 22 بهمنماه 1351 در مجلس به تصویب رسید. قرار بود طبق این برنامه 1560 میلیارد ریال صرف امور عمرانی کشور شود. اما در اولین سال اجرای برنامه پنجم عمرانی بازار نفت با تحولات بی سابقه ای روبرو شد و سازمان برنامه و بودجه گزارشی با عنوان «دورنمای بیست ساله آینده ایران» را تهیه کرد؛ قرار شد بر توسعه منطقهای و به حداقل رساندن نابرابری منطقهای اقدام کنند؛ وعدههایی که با فراوانی درآمدهای نفتی داده میشد و در سالهای بعدی آثار مخربی از خود بر جای گذاشت. شمار این برنامهها در کشور تا سال 1356 به شش برنامه عمرانی رسید که با وقوع انقلاب، برنامه ششم عملیاتی نشد.
از سال 1316 تا 1356 پنج برنامه عمرانی در ایران نوشته شده در قالب شورای اقتصاد و بعد از آن سازمان برنامه و بودجه اما بیتردید آخرین برنامه که در فاصله ۵۱ تا ۵۶ اجرا شد، مهمترین آنها بود. این برنامه محصول برنامهریزی قانون برنامه و بودجه و از ایدههای صفی اصفیا و ریاست خداداد فرمانفرماییان بود که در انتهای برنامه چهارم اتفاق افتاد و آنطور که مسعود نیلی و محسن کریمی در کتاب «برنامهریزی در ایران نوشتهاند: «نتایج خیرهکننده برنامه عمرانی چهارم نوید شکوفایی اقتصادی ایران را به برنامهریزان داد و انگیزه آنها را در پیشبرد اهداف توسعه اقتصادی بیشتر از پیش نمود. تا آنجایی که خداداد فرمانفرماییان به عنوان رئیس سازمان برنامه و بودجه با انرژی زایدالوصفی اقدام به تهیه برنامه عمرانی پنجم نمود.» آنچه این معادلات را برهم زد جهش ناگهانی و شدید قیمت نفت بود که برنامه عمرانی پنجم را دستخوش تحولات بسیاری کرد: «جهش ناگهانی و شدید قیمت نفت و آرزوهای تخیلآمیز و بلندپروازانه شاه در دستیابی میانبر و زودهنگام به توسعه و پیشرفت با استفاده از درآمدهای فراوان نفتی مجالی برای محاسبات اقتصادی باقی نگذاشت. آنچنان که اقتصادی که میرفت توسعه درونزا را در خود نهادینه کند مبتلا به عوارضی شد که عمدتاً و همچنان در اقتصاد ایران لاعلاج باقی مانده است.» در این دوره دو بار برنامه عمرانی پنجم نوشته شد: یکی قبل از جهش قیمت نفت و دیگری بعد از آن.
آینده را دیدهایم
اعتصابها، اعتراضها، تظاهرات و راهپیماییها از اواخر سال ۱۳۵۶ اوضاع را برای ادامه سلطنت بحرانی کرده بود. با اوج گرفتن بحران، شاه بر آن شد که از رای و مشورت دیگران بهره جوید و برخلاف میل باطنیاش، گروه مشاوران تشکیل دهد تا به ساحل نجات راه یابد. در آن شرایط، ناگهان سیلی از مشاوران گونهگون راهی دربار شد، بسیاری از سیاستمداران باسابقه ایران که هریک به دلیلی سالها مغضوب دربار بودند، به دیدار شاه فراخوانده شدند. عبدالله انتظام، علی امینی و مهدی پیراسته از جمله این مشاوران بودند، با طوماری از راه حل. اما شاه هم در چهره همه آنها طعنه ای تلخ را بازمیخواند: «من گفته بودم!» دیگر دیر شده بود امید واقعبینانه بازگشتی در میان نبود و قرار بود بهزودی پرواز انقلاب بر زمین تهران فرود آید؛ پروازی مهم وسرنوشتساز. انقلاب به مرحله جدیدی رسیده بود تا انقلابیون قدرت را در دست گیرند و افرادی جدید بر مصدر امور قرار گیرند. کمتر کسی در میان انقلابیون تجربه اداره کشور داشتند و آنها همه مشکلات اقتصادی را نظام آزادی اقتصادی و در راس آن آمریکا نسبت میدادند. شعارهای سیاسی در حوزه اقتصاد دانش را به حاشیه برده بود و عصر جولان ایدئولوژی بود. به گفته مسعود روغنیزنجانی «یک نوع چپروی در همه حوزهها از جمله اقتصادی تقویت میشد.» اقتصاد در میان دو دیدگاه چپ و اقتصاد اسلامی درگیر بود و گروهی دیگر هر نوع برنامه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را خلاف مشیت الهی و دخالت در کار خداوند و خلاف شرع مقدس اسلام میدانستند. آنها هیچ تئوری منسجم اقتصادی برای اداره اقتصاد کشور نداشتند و میخواستند براساس فرآیند زمان و تجربه اقتصاد را راهبری کنند کارشناسان به حاشیه رانده شدند و انقلابیون میخواستند طرفداران خود را در سازمان برنامه و بودجه تقویت کنند و بر سر کار آورند؛ محمدعلی نجفی در گفتوگو با بهمن احمدیامویی در کتاب «اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی» گفته است که ما در ابتدا تفاوت «کارتابل و پاراف کردن» را نمیدانستیم. برای همین است برنامهریزی اقتصادی به مانعی جدی برخورد جدی برخورد کرد، زمانی به درازای عیان شدن نگاه پر اشک و آه اقتصاد ایران در چنبره همه آزمونها و خطاها. مسیرِ طولانی طی شده بود، مسیری سخت و پرسنگلاخ. از مصادره کارخانههای خصوصی شروع شده بود تا روزگاران سپری بر اقتصاد دولتی در روزهای سخت جنگ؛ و تدبیری که اقتصاد ره به سلامت برده بود با تنی بیمار از زمان آتشباران، تا شروع سیاست ملیزدایی در سال 1368 و در نهایت سیاست تعدیل اقتصادی که خود منتقدان زیادی دارد. اما هیچکدام نتوانسته بود تن رنجور اقتصاد ایران را شفا بخشد. عدهای بهدنبال معجزه بودند و دم مسیحایی و هرکس در پی نسخهای و تدبیری. قانون اساسی اقتصاد را به سهحوزه تقسیم کرده بود: دولتی، تعاونی و خصوصی؛ اما تا عمل فاصله بسیار بود. سیاست کلی اصل 44 که ابلاغ شد، فکر میکردند حتماً راه نجاتی یافت شد برای فربهشدن کودک نحیف بخش خصوصی. حالا بیش از یک دهه از آن زمان میگذرد و هیولای اقتصاد ایران به پشتسر نگاهی میاندازد. گفته وزیر راه و شهرسازی دولت یازدهم، شاید همان راز سربهمهر اقتصاد ایران باشد که میگوید «خصوصیسازی در ایران کج و ناکارآمد متولد و توسط سیاستمداران مصادره شد.»
چند ماه بعد از انقلاب فشارهای تورمی و رکود خود را بر اقتصاد ایران تحمیل کرد؛ در بیستوپنجم مردادماه اولین قانون بودجه به تصویب رسید ولی برنامه توسعه تا سال 1367 به تعویق افتاد و هر بار برنامهنویسی به دلایلی سیاسی به حاشیه رانده میشد. اولین برنامه پیشنهادی توسعه برای سالهای 1362ـ 1366 تهیه شد. این برنامه در شهریور۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد و در تیرماه ۱۳۶۲ به تصویب هیئت دولت رسید اما هرگز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید و اجرایی نشد تا اینکه پس از پایان جنگ تحمیلی در سال 1368، همزمان با دوره سازندگی اولین برنامه پنج ساله توسعه تایید شد و به اجرا در آمد. مهمترین سیاستهای مورد توجه این برنامه تقویت پول ملی، کاهش هزینههای دولت، حذف انحصار و کاهش تصدی دولت عنوان شد. این برنامه اگر چه در کاهش نرخ بیکاری و در برخی زمینههای اجتماعی موفق بود اما در زمینه خصوصیسازی و کاهش نقش دولت ناموفق بود و در سالهای پایانی برنامه اول، تورم افزایش بسیاری یافت. برنامه پنج ساله دوم توسعه از سال 1374 تا 1378 به اجرا درآمد و عدالت اجتماعی، افزایش بهرهوری و کاهش وابستگی مهمترین اهداف اقتصادی این برنامه بود. برنامه دوم خط مشیهایی همچون تشویق صادرات، توجه به بازارهای مالی، اشتغالزایی، مهار فشارهای معیشتی و اصلاح نظام قیمتها را در پیش گرفت. با توجه به اهداف تعیین شده، این برنامه در پایان دوره نتوانست به رشد اقتصادی 5.1 که پیش بینی شده بود دست پیدا کند و در زمینه بیکاری نیز موفق عمل نکرد. در برابر، این برنامه توانست نقش بخش خصوصی را در اقتصاد ایران پررنگتر کند. در حوزه مالی نیز به علت نرخ سالانه 25 درصدی افزایش نقدینگی، نرخ تورم به 2 برابر نرخ پیش بینی شده 13.2 درصدی در برنامه افزایش یافت.
برنامه سوم توسعه از سال 1379 آغاز شد و با نگاه اجتماعی- اقتصادی در داخل و سیاست تنشزدایی در روابط بینالملل اهدافی همچون اصلاح ساختاری اقتصاد و تقویت بخش خصوصی را دنبال میکرد. رویکرد این برنامه، توسعه اقتصاد رقابتی به همراه اصلاحات در زیرساختهای اقتصادی و اجتماعی و تسهیل سرمایهگذاری بود. این برنامه یکسانسازی نرخ ارز، حذف موانع غیر تعرفه یی، تاسیس بانکهای خصوصی، ایجاد حساب ذخیره ارزی، اصلاح نظام قیمتها و نیز حرکت برای حذف یارانه انرژی را مورد تاکید قرار میداد. البته در این برنامه برخی حقوق اجتماعی شهروندان و تقویت فضای سیاسی داخلی نیز به عنوان هدف تعیین شد.
برنامه سوم توسعه به نسبت دیگر برنامههای کشور موفقتر عمل کرد و توانست به رشد اقتصادی مناسب بیش از 6 درصدی در کنار افزایش 10 درصدی سرمایهگذاری دست یابد. ضمن اینکه تورم سالانه به سطح 14.1 رسید که 1.8 کمتر از برآوردهای برنامه بود. البته این برنامه در تسریع روند خصوصیسازی، کاستن از یارانههای انرژی، کاهش مقرراتزدایی و برچیدن انحصارها ناکام ماند. برنامه چهارم توسعه از سال 1384 تا 1388 در چارچوب سند چشمانداز20 ساله و ابلاغ سیاستهای کلی رهبر انقلاب تهیه و تصویب شد. نکته مهم این برنامه تصویب آن در اواخر دوره اصلاحات بود که مورد توجه دولت نهم قرار گرفت ضمن اینکه اجرای این برنامه با انحلال سازمان برنامه و بودجه در دولت محمود احمدینژاد همراه شد. در پایان برنامه، متوسط رشد کشور از میزان 7.4 درصد پیش بینی شده کمتر بود. این برنامه در کنترل بیکاری نیز ناموفق بود و بیکاری از 10.1 درصد بالاتر رفت و به 12.7 رسید. نرخ تورم نیز نسبت به پیشبینیها بیشتر شد اجرای برنامه پنجساله پنجم توسعه از ابتدای سال 1390 آغاز شد و قرار است با پایان سال 1394 به آخر برسد و بعد نوبت به برنامه ششم توسعه رسید. خیلیها در ارزیابی برنامه توسعه پنجساله آنها را سندی آرمانگرایانه میخوانند که متن آنها بیشتر شبیه بیانیه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است؛ اما آنچه مهم است اینکه هیچ کشوری مسیر توسعه را طی نمیکند مگر با برنامه دقیق، علمی و کارشناسی؛ باید تنگناها مقابل برنامهریزی برای توسعه و اصلاح ساختار بودجه گرهگشایی شود نه اینکه هر بار این حوزه با سنگاندازیهایی مواجه شود از به حاشیه بردن کارشناسان تا تعطیلی سازمان برنامه و بودجه؛ آینده بدون تصویر و ترسیم چشمانداز دقیق، آینده روشنی نیست؛ آن آینده را دیدهایم. جدال با اهالی رقم و عدد عاقبت خوشی برای اهل سیاست ندارد؛ آنها باید به قاعده انضباط اهل قلم تن دهند و چارهای جز این نیست.
منبع: آیندهنگر
